Доклад « О практике выявления фактов ограничения конкуренции при распоряжении земельными участками»
Практика рассмотрения обращений, проведения контрольных мероприятий и выявления при этом нарушений земельного законодательства, которые при этом приводят или могут привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции в Краснодарском УФАС России складывается следующим образом.
В 2020 году управлением рассмотрено 63 дела о нарушениях в сфере земельного законодательства, признаны обоснованными 17.
Установлено фактов нарушения антимонопольного законодательства в 2 случаях, в связи с тем, что договоры заключены, предписания не выдавались, по сравнению с прошлым годом количество нарушения антимонопольного законодательства сократилось.
Сокращение количества возбужденных дел связано с изменением антимонопольного регулирования, введением механизма выдачи предупреждений до возбуждения дела. Таких предупреждений выдано два, одно исполнено, одно - в стадии исполнения.
Нарушения земельного законодательства управлением также выявляются в порядке быстрого реагирования при рассмотрении жалоб на действия организаторов торгов в ходе их проведения в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.
Таких жалоб на нарушение порядка ведения торгов земельными участками в 2020 году было рассмотрено 63 из 637, 17 - признаны обоснованными, выдано 8 предписаний, все исполнены 2 предписания находятся в стадии исполнения.
Оспаривание действий Организаторов торгов в основном связано с неуказанием в извещении о проведении указанных торгов обязательной информации, предусмотренной, в частности п. 4) ч. 21 ст. 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, т.е. о максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и др.
Отсутствие в извещении о торгах обязательных сведений, предусмотренных законом, является существенным нарушением порядка проведения торгов.
Кроме того для участия в аукционе заявители представляют в установленный в извещении о проведении аукциона срок документы, указанные в части 1 статьи 39.12. Земельного кодекса Российской Федерации.
Организатор аукциона не вправе требовать представление иных документов, за исключением документов, указанных в части 1 статьи 39.12. Земельного кодекса Российской Федерации.
Организатор аукциона в отношении заявителей - юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запрашивает сведения о заявителе, содержащиеся соответственно в едином государственном реестре юридических лиц и едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей.
Однако зачастую в извещении о проведении торгов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков Организатор торгов помимо документов, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации для участия в аукционе, требует от участников дополнительные документы, в том числе:
- выписку из единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, или нотариально заверенную копию такой выписки;
- копии учредительных документов заявителя;
- решение об одобрении или о совершении крупной сделки либо копия такого решения в случае, если требование о необходимости наличия такого решения для совершения крупной сделки установлено законодательством Российской Федерации, учредительными документами юридического лица и если для заявителя заключение договора, внесение задатка или обеспечение исполнения договора являются крупной сделкой;
- различные анкеты участников, которые, по сути, дополняют сведения, указанные в форме заявки;
- согласие на обработку персональных данных;
- опись приложенных документов и прочие документы, при непредставлении которых заявка претендента не допускается к участию в торгах.
Таким образом, Организатор торгов, устанавливая избыточные требования к участникам торгов, тем самым, ограничивает круг потенциальных участников аукциона и нарушает порядок проведения торгов, установленный Земельным кодексом Российской Федерации.
В последнее время Краснодарское УФАС России при рассмотрении указанных жалоб столкнулось со следующей проблемой:
Неоднократно заявители, оспаривая действия организатора торгов по отказу в допуске к участию в торгах, указывают, что предоставили полный пакет документов для участия в торгах, но им было отказано из-за отсутствия того либо иного документа, который, как утверждает Заявитель, находился в комплекте с заявкой.
При этом представители организатора торгов на заседание представляют на обозрение комиссии Краснодарского УФАС России комплект документов заявителя, поданный одновременно с заявкой, который не содержит такой документ.
В связи с тем, что у антимонопольного органа отсутствуют оперативно-розыскные функции определить в данном случае, обоснована жалоба либо необоснованна - не представляется возможным.
Вместе с тем, ошибки совершают не только Организаторы торгов, так, частыми нарушениями среди Заявителей являются непредоставление полного пакета документов в составе заявок на участие в аукционах, предусмотренных ЗК РФ.
Так, согласно п.1 ст.39.12 ЗК РФ, для участия в аукционе заявители представляют в установленный в извещении о проведении аукциона срок следующие документы:
1) заявка на участие в аукционе по установленной в извещении о проведении аукциона форме с указанием банковских реквизитов счета для возврата задатка;
2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для граждан);
3) надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством иностранного государства в случае, если заявителем является иностранное юридическое лицо;
4) документы, подтверждающие внесение задатка.
Заявители в составе заявок часто предоставляют в качестве копии документа, удостоверяющего личность четыре странице паспорта.
Практика Краснодарского УФАС России, а также судебная практика говорит о том, что копией документа, удостоверяющего личность являются 20 страниц паспорта, и отклонение заявок с неполной копией паспорта Организатором торгов является правомерным и обоснованным, соответствующим п.8 ст.39.12 ЗК РФ.
Вместе с тем, поскольку земельные правоотношения, помимо специальных отраслевых норм, также попадают в сферу регулирования ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ "О защите конкуренции" в части необходимости соблюдения органами власти запрета на осуществление действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
Наиболее типичные нарушения, с которыми приходится сталкиваться специалистам Краснодарского УФАС России на практике, связаны с невыполнением уполномоченными органами своих обязанностей и полномочий, возложенных на них земельным законодательством, а также с несоблюдением порядка проведения установленных процедур предоставления земельного участка, а именно не проведение торговых процедур.
Кроме того, с вступлением с 01.03.2015 года в силу изменений в Земельный кодекс Российской Федерации антимонопольный орган начал работу по ведению реестра недобросовестных участников аукциона в соответствии с частям 27, 28 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым сведения о победителях аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, являющегося предметом аукциона, и об иных лицах, с которыми указанные договоры заключаются в соответствии с пунктом 13, 14 или 20 настоящей статьи и которые уклонились от их заключения, включаются в реестр недобросовестных участников аукциона.
В случае, если победитель аукциона в течение тридцати дней со дня направления им уполномоченным органом проекта указанного договора, не подписал и не представил в уполномоченный орган указанный договор, уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня истечения этого срока направляет сведения, предусмотренные подпунктами 1 - 3 пункта 29 настоящей статьи, в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти для включения его в реестр недобросовестных участников аукциона.
Так если в 2019 году рассмотрено 25 заявлений и включено в реестр 20 недобросовестных участника земельных аукционов, то за истекший период 2020 года Управлением рассмотрено 20 заявлений о включении в реестр недобросовестных участников аукциона. По результатам рассмотрения все 20 недобросовестных участников включены в данный реестр.
Отказ победителя торгов от заключения договора аренды или покупки земельного участка по истечению 30 дней – основание для его включения в Реестр недобросовестных участников аукциона. Такие участники торгов, намеренно взвинчивающие цены, то есть по факту срывающие торги, будут лишены возможности участия в торгах на ближайшие два года.
В соответствии с действующим порядком органам исполнительной власти и местного самоуправления, помимо сведений, предусмотренных Земельным кодексом следует направлять в антимонопольный орган факты, свидетельствующие об уклонении победителя аукциона от заключения договора.
А именно, доказательства направки (вручения) проектов договоров аренды (купли-продажи). Доказательства того, что лицо уведомлено о том, что является победителем аукциона (в случае если аукцион признан несостоявшимся).
Краснодарское УФАС России неоднократно сталкивалось не только с недобросовестным поведением участников аукциона, но и Организатора торгов. Например, в адрес победителя направлялись проекты договоров с измененными условиями его заключения.
Также в соответствии с уже сложившейся практикой со стороны Организаторов торгов нарушаются сроки направления сведений, предусмотренных пунктом 30 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, а также сроков направки сведений в антимонопольный орган.
По итогам рассмотрения поступивших материалов Комиссия антимонопольного органа выносит решение о включении участника в реестр сведений или об отказе в этом.
Решение о включении недобросовестного участника аукциона в реестр принимается в течение не более 20 рабочих дней.
Вместе с тем, Краснодарское УФАС России напоминает, что в соответствии с п. 20 ст. 39.12 ЗК РФ, уполномоченный орган направляет победителю аукциона или единственному принявшему участие в аукционе его участнику три экземпляра подписанного проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка в десятидневный срок со дня составления протокола о результатах аукциона. При этом договор купли-продажи земельного участка заключается по цене, предложенной победителем аукциона, или в случае заключения указанного договора с единственным принявшим участие в аукционе его участником по начальной цене предмета аукциона, а размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа по договору аренды земельного участка определяется в размере, предложенном победителем аукциона, или в случае заключения указанного договора с единственным принявшим участие в аукционе его участником устанавливается в размере, равном начальной цене предмета аукциона. Не допускается заключение указанных договоров ранее чем через десять дней со дня размещения информации о результатах аукциона на официальном сайте.
В случае, если победитель аукциона или иное лицо, с которым договор купли-продажи или договор аренды земельного участка заключается в соответствии с пунктом 13, 14 или 20 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня направления им уполномоченным органом проекта указанного договора, а в случае, предусмотренном пунктом 24 настоящей статьи, также проекта договора о комплексном освоении территории не подписали и не представили в уполномоченный орган указанные договоры, уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня истечения этого срока направляет сведения, предусмотренные подпунктами 1 - 3 пункта 29 настоящей статьи, в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти для включения их в реестр недобросовестных участников аукциона (п. 30 ст. 39.12 ЗК РФ).
Согласно данной норме, победитель аукциона признается уклонившимся от заключения договора аренды земельного участка в случае, если в сроки, предусмотренные настоящей статьей, он не подписал и не представил уполномоченному органу проект договора аренды земельного участка.
В рамках осуществления указанной функции при уклонении участников аукциона от заключения договоров аренды земельного участка по результатам аукционов территориальный орган ФАС России осуществляет проверку фактов уклонения участников аукционов на право заключения договоров аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в зависимости от действий, совершенных участниками аукциона при заключении договоров, и принимает решения о включении или не включении сведений об участниках в реестр недобросовестных участников аукциона.
Включение сведений о лице в реестр недобросовестных участников аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по существу является санкцией за недобросовестное поведение участников аукционов, выражающееся в неправомерном нарушении положений ЗК РФ.
